2

 

Ні в кого не викличе подиву думка про те, що значна частина держав Африки має певні проблеми з побудовою демократії. Про це свідчать такі явища як численні порушення прав і свобод людини, фальсифікації результатів виборів, громадянські війни та етнічні конфлікти, придушення опозиційних політичних сил тощо.  Особливо на цьому фоні вирізняються дві суто інституційні проблеми – належне врегулювання установчих повноважень глави держави та формування функціонуючих механізмів передачі влади. На перший погляд, типові питання для будь-якого авторитарного режиму. Але в ряді держав Африки окреслені проблеми набувають унікального характеру.

Говорячи про належне врегулювання установчих повноважень глави держави, одразу ж виникає питання щодо можливості такого заходу за умов авторитарного режиму. Дійсно, недемократичне правління характеризується концентрацією у глави держави важелів впливу на три гілки влади, у тому числі через безпосередню участь у формуванні репрезентуючих їх інститутів. Але, якщо поглянути на досвід функціонування, наприклад, азійських авторитарних режимів, то можна зробити висновок, що глава держави не виходить за рамки відведених йому конституцією повноважень. Інше питання в їх обсязі. Наприклад, президент  Казахстану, Н. Назарбаєв, діяв згідно ст. 63 Конституції Казахстану, коли достроково припинив повноваження обох палат парламенту на початку 2016 р. Теж саме стосується раптової зміни прем’єр-міністра в Таджикистані у 2013 р. Не дивлячись на суто декоративний характер даної посади (згідно ст. 64 Конституції Таджикистану президент є главою виконавчої влади), Е. Рахмон діяв у визначений основним законом спосіб. Зрозуміло, що можна дискутувати щодо політичного контексту вище згаданих кроків та обсягу установчих повноважень президентів цих держав. Але факт залишається фактом – вони здійснюються у визначений конституцією спосіб.

Зовсім інша ситуація спостерігається в деяких державах Африки. Колишній президент Беніну Я. Боні два рази створював непередбачену конституцією посаду прем’єр-міністра. У 2011-2013 рр. її займав П. Купакі, а у 2015-2016 рр. – Л. Зінсу. Обидва політики вважалися імовірними наступниками Я. Боні на посаді президента Беніну. Відповідно, у такий спосіб їм забезпечувалася публічність та впізнаваність. Полишаючи політичний контекст даних призначень, слід розуміти, що вони являли собою не просто неконституційний акт, а фактично уособлювали особисте бажання тодішнього президента Беніну. Тобто, в даному випадку мова йде не про вольову діяльність конкретного лідера в межах інституту президентства, а про персональний акт Я. Боні безвідносно до його посади.

На початку травня 2018 р. новообраний президент Сьерра-Леоне Д. М. Біо своїм указом створив посаду головного міністра та призначив на неї Д. Френсіса. Як і в Беніні, Конституція Сьерра-Леоне не передбачає такого посту, який є аналогічним кріслу прем’єр-міністра. Але якщо раніше згаданий Я. Боні керувався питанням передачі влади своїй людині, то крок Д. М. Біо скоріше виходить з політичної доцільності. Логічно, що перед ним не стоїть питання передачі влади – він сам тільки зайняв посаду президента у квітні 2018 р. Фактично, головний міністр виконуватиме низку суто адміністративних та координаційних функцій в уряді. Але в той же час питання щодо позиції Д. Френсіса поміж президентом Д. М. Біо та віце-президентом М. Д. Джаллохом залишається відкритим. У будь-якому разі, створення посади головного міністра дещо перегукується із призначенням А. Абдулли головою виконавчої влади Афганістану. Обидва кроки є антиконституційними, але зумовлювалися політичною доцільністю. Утім, як і президент Беніну, очільник Сьерра-Леоне діяв за межами своїх повноважень.

У Республіці Конго та Судані в даному питанні пішли іншим шляхом. Одним із питань конституційного референдуму в Конго-Браззавілі, який відбувся 25 жовтня 2015 р., було відновлення посади прем’єр-міністра, скасованої у 2009 р. Виборці підтримали запропоновані правлячою Конголезькою Партією Праці зміни, в результаті чого вже у квітні 2016 президент Д. Сассу-Нгессо призначив на новостворений пост К. Муамбу. Офіційно переписування конституції заявлялося як новий курс очільника Конго-Браззавіля, спрямований на глибоке політичне та економічне реформування держави. Але якщо звернути увагу на те, що згідно прийнятих на референдумі конституційних змін, Д. Сассу-Нгессо сконцентрував всю повноту влади у своїх руках (зняття обмеження перебування на посаді президента, одноосібне формування та відправлення у відставку уряду, відсутність реально діючих механізмів настання політичної відповідальності президента перед парламентом), то можна зробити висновок про бутафорність посади прем’єр-міністра. Особливо це підкреслюється раптовою відставкою К. Муамби влітку 2017 р., пов’язаною начебто з прагненням Д. Сассу-Нгессо сформувати новий уряд, оскільки чинний не справлявся з покладеними на нього обов’язками. Але більш дивним видалося те, що К. Муамба зберіг свою посаду, хоча президент перед цим зазначав про потребу нового лідера. Тобто, у цій ситуації зі створенням поста прем’єр-міністра, Д. Сассу-Нгессо, на відміну від своїх вище згаданих колег, діяв у конституційний спосіб. Щоправда, сам основний закон перед цим було змінено. Утім, останній факт, як і раніше розглянуті, свідчить про абсолютне нехтування конституцією.

Якщо в Республіці Конго такий крок в цілому вписувався в загальну логіку (з 1979 р. у цій державі був відсутній пост віце-президента, а запровадження посади прем’єра стало своєрідною компенсацією та заміною), а також мав формальну зовнішню легітимність (схвалений на референдумі), то в Судані відновлення позиції очільника уряду викликає певні запитання. Так як і в Конго-Браззавілі, у конституцію було внесено відповідні зміни. Але зробив це парламент. Тобто, порівняно з Республікою Конго, ступінь легітимності такого рішення здається дещо нижчим. Хоча вважається, що чинна влада здійснила такий крок на вимогу опозиційних партій. По-друге, із запровадженням у грудні 2016 р. посади прем’єр-міністра, не відбулося скасування посад першого та другого віце-президентів. Більше того, очільник Судану О. аль-Башир призначив на пост прем’єра свого першого віце-президента і давнього союзника Б. Салеха. Відповідно, в даному випадку виникає проблема суміщення посад та розмежування їхніх обов’язків. Утім, такий крок О. аль-Башира може розцінюватися як підготовка свого наступника, як це намагався зробити раніше згаданий бенінський лідер Я. Боні. Але лише за умови, що очільник Судану виконає свою обіцянку й не прийматиме участі у президентських виборах, які мають відбутися у 2020 році.

Наступною окресленою проблемою є формування функціонуючих механізмів передачі влади. У цілому, якщо подивитися на загальноафриканську політичну практику, для значної частини держав континенту вибори перетворюються ледве не на стихійне лихо. Це зумовлюється тим, що від результату волевиявлення, а скоріше від питання його визнання/невизнання основними політичними акторами, часто залежить політична стабільність конкретної держави. Таке твердження стосується не лише альтернативних виборів, але й ситуації, за якої чинний глава держави відмовляється йти зі своєї посади та всілякими способами продовжує перебування на ній. Варто лише згадати ситуацію, яка розгорнулася після президентських виборів 2016 р. у Гамбії.

Питання належного врегулювання установчих повноважень глави держави та формування функціонуючих механізмів передачі влади є взаємопов’язаними. Це вбачається, як у бенінському, так і в конголезькому та суданському прикладах. Намагання передати владу своїй людині шляхом перевищення повноважень або швидкого переписування основного закону є свідченням того, що політична система такої держави зав’язується виключно на особі глави держави. З цього й виникає таке явище як інституційна слабкість або інституційна неспроможність. Конституція, парламент, вибори та навіть сам інститут глави держави не мають авторитету в ряді африканських країн. Більшість авторитарних режимів континенту можна охарактеризувати як султаністські, тобто такі, існування яких залежить виключно від однієї особи.

Ситуація ускладнюється тим, що деякі африканські держави, за великим рахунком, є штучними утвореннями, кордони яких зумовлені колоніальною епохою, а не межами розселення певного етносу. Відповідно, їх можна розцінювати як потестарні. Наприклад, якщо говорити про султанізм у Центральній Азії, то там інститут глави держави користується авторитетом безвідносно до особи, яка його займає. Це зумовлюється тим, що президент вважається арбітром та узгоджує інтереси місцевих еліт. Як показала політична практика, зміна влади в Киргизстані, Туркменістані й Узбекистані не призводила до розпаду держав. Хоча в першому мали місце етнічні конфлікти. У свою чергу в Африці спостерігається протилежна ситуація. Варто згадати нинішні Малі та Центральноафриканську Республіку, де влада центру на місцях або визнається формально, або взагалі відкидається. Відсутність контролю уряду над деякими територіями держави є типовою ситуацією в Африці.

Теорія і практика державного правління, що ґрунтується на конституції, як законі основоположного характеру, а саме так тлумачиться конституціоналізм у політичній науці, в ряді африканських держав дійсно набуває сюрреалістичного характеру. Якщо говорити про явище вдаваного конституціоналізму, то його основою є використання основного закону як засобу легітимації влади. Тобто, як вже зазначалося на прикладі країн Центральної Азії, за такої ситуації конституція все ж формально визнається як фундамент політико-правових відносин. У політичній практиці значної кількості африканських держав не спостерігається навіть і цього. Конституція окреслює одне політичне поле, а органи державної влади функціонують абсолютно в іншому, як це було продемонстровано на прикладі декількох держав. При цьому часто нехтується навіть формальне дотримання основного закону.

У даному випадку, відсутність сталих «правил гри» є фундаментальною проблемою, яка підважує не лише стабільність, а й сам факт існування ряду африканських держав. Парадоксально, але замість того, щоб боротися з цим і намагатися підтримувати створення стабільних політичних інститутів, зовнішні політичні актори сприяють збереженню чинної ситуації. Хоча доволі часто вплив західного світу на африканському континенті має подвійні стандарти. Наприклад, загалом нейтральне ставлення до конституційного референдуму 2015 р. в Руанді, який дозволив переобратися чинному президенту П. Кагаме  у 2017 р. на третій термін, різко контрастує з негативною позицією стосовно аналогічного волевиявлення 2018 р. в Бурунді, яке уможливлює потенційне збереження влади в руках нинішнього президента П. Нкурунзізи. Дана розбіжність у підході зумовлюється успішністю правління руандійського лідера та масовими протестами проти чинного бурундійського президента.

Не дивлячись на те, що політична доцільність такої позиції західного світу стосовно збереження авторитаризму в одних країнах Африки і його повалення в інших цілком обумовлена, слід розуміти, що це створює небезпечні прецеденти та гальмує, якщо не повністю зупиняє, будівництво демократії на континенті. А отже, сюрреалістичний конституціоналізм, точніше, відсутність конституціоналізму як такого, залишатиметься політичною дійсністю значної частини держав Африки.

Андрій Рудик, аспірант-політолог,

експерт Центру дослідження Африки

Поділитися в соцмережах:


Related Post